Триллион за кордон. Как бюджетные деньги оседают в офшорах

Счетная палата отчиталась о проверке системы госзакупок. Ведомство пришло к неутешительным выводам: сохраняется много нарушений, остаются возможности для злоупотреблений. Кроме того, обнаружен «проблемный триллион» — это крупные государственные заказы. Часть оплаты за них была перечислена офшорным компаниям.

Госзакупки остаются проблемным местом в российской финансовой системе. По итогам прошлого года в этой сфере не удалось добиться сколь-нибудь значительного прорыва: закон о государственных закупках работает неэффективно, выявлено множество нарушений, сохраняется питательная почва для коррупции. К таким выводам  пришли в Счетной палате.

Если внимательно изучить доклад контрольного ведомства, то можно найти много интересных данных. В 2014 году было заключено 2,5 миллиона государственных и муниципальных контрактов на общую сумму в 5,3 триллиона рублей. При этом полноценный конкурентный рынок закупок построить пока не удалось: в 2013 году на один лот приходилось в среднем 2,6 заявки, в 2014-м — 2,9. Еще одна любопытная цифра — треть (29,8 процента) закупок на федеральном уровне производится у единственного поставщика.

Никуда не делась и безграничная тяга некоторых чиновников к роскоши. «Выявлен целый ряд автомобилей люкс-класса стоимостью от 3 до 6 миллионов рублей, которые можно отнести к закупкам с избыточными потребительскими свойствами», — говорит аудитор Счетной палаты Максим Рохмистров. Подобными заказами отметились, к примеру, в подведомственных учреждениях «Роставтодора», «Спецстроя» и Федеральной таможенной службы. Требования к автомобилям выходят за рамки разумного. По словам Рохмистрова, заказчики хотели оснастить машины боковыми подножками с подсветкой, ионизатором воздуха, люком из тонированного стекла с солнечными батареями, а также возможностью подключения iPod.

Бывают и огромные контракты с сомнительным результатом. «Лента.ру» уже писала о том, как Пенсионный фонд России (ПФР) пытается внедрить новую IT-систему, потратив за два года почти 15 миллиардов рублей. В Счетной палате отмечали, что эта система не повысит эффективность работы фонда. Напротив, потребует раздувания штата. Обслуживать ее должны 6 тысяч человек.

Наконец, Счетная палата проанализировала почти три сотни крупных контрактов общей стоимостью 1,3 триллиона рублей. Солидная часть этой суммы (21 процент, или 272,4 миллиарда рублей) ушла в офшорные компании. То есть деньги, выделенные на оснащение какого-нибудь кабинета в одном из российских министерств, осели где-то в тихоокеанском Науру. Контрольное ведомство призывает как можно скорее принять закон, исключающий офшорные компании из госзакупок.

Федеральный закон о контрактной системе в сфере госзакупок (44-ФЗ) вступил в силу в начале 2014 года, заменив устаревший закон о размещении госзаказов, отличавшийся огромным количеством изъянов и возможностей для злоупотреблений (с 2010 года документ переписывался почти 30 раз). 44-ФЗ вытесняет прежнюю систему постепенно. Все его положения заработают только с 2017 года (например, необходимость мониторинга закупок или использование при закупках специального каталога товаров и услуг).

Юрист коллегии адвокатов «Юков и партнеры» Екатерина Баглаева напоминает, что старый закон регулировал только выбор поставщика. «44-ФЗ покрывает все отношения в этой сфере: планирование закупок, определение подрядчиков и исполнителей, заключение контрактов и особенности их исполнения, мониторинг закупок и так далее», — объяснила она «Ленте.ру».

В Счетной палате считают, что закон пока не стал «полноценным инструментом регулирования всего цикла закупочной деятельности». Есть у ведомства и вопросы к некоторым частям документа. Так, расходование бюджетных средств на закупки у офшорных компаний признано нежелательным. А закон это разрешает.

«В большинстве случаев это российские компании, зарегистрированные в зарубежных юрисдикциях. Они экономят на налогах и, следовательно, снижают благосостояние государства. Поэтому представляется вполне справедливым закрыть для таких предприятий доступ к системе государственных закупок», — отметил в беседе с «Лентой.ру» аналитик Национального рейтингового агентства (НРА) Александр Пахалов. И добавил, что разговоры об этом идут уже более года, но конкретного решения пока нет.

Кроме того, закон допускает к госзакупкам иностранные предприятия. Хотя государство уже совершало шаги в сторону ограничения такой практики. Летом прошлого года глава правительства Дмитрий Медведев подписал постановление об отказе от закупок некоторой техники иностранного производства. Например, автомобилей чиновников. Еще одна мера — попытка заместить иностранные и офшорные компании отечественными малыми предприятиями.

В конце прошлого года премьер утвердил документ, расширяющий доступ малого и среднего бизнеса к рынку закупок. С 1 июля 2015 года госкомпании с выручкой от 10 миллиардов рублей должны заключать до 18 процентов контрактов с небольшими фирмами. Государственным ведомствам следует приобретать у малого бизнеса 15 процентов товаров и услуг. Все это — часть плана по импортозамещению и по поддержке отечественного предпринимательства.

Но реализация этой меры вызывает критику в бизнес-сообществе. Председатель комитета по госзакупкам московского отделения «Опоры России» Юрий Савелов отмечает, что вовлечение предпринимателей в контрактную систему идет «однобоко». «Есть огромный перевес в пользу компаний со связями — они выигрывают и получают львиную долю всех заказов, — прокомментировал он ситуацию «Ленте.ру» — Даже госзаказ на небольшую сумму, который логично разыграть между малыми предпринимателями, все равно достанется большой компании, с которой чиновник привык работать и привык что-то от такого сотрудничества получать».

Так что процесс привлечения российского бизнеса к государственным закупкам буксует. Видимо, путем мягкого протекционизма пойти не получится. Придется применять жесткие законодательные ограничения, как и предлагает Счетная палата. Действительно, по большей части в офшорах зарегистрированы российские компании-уклонисты. Они не хотят платить налоги. Таким образом государству наносится двойной ущерб. Во-первых, тратятся бюджетные средства на саму закупку. Во-вторых, казна лишается налоговых выплат. В условиях дефицита бюджета (3,1 триллиона рублей в 2015 году) эта проблема крайне актуальна.

Другое дело — иностранные предприятия, которые ранее государство пыталось «выдавить» из РФ. Наша страна сейчас не в состоянии производить некоторые товары и оборудование. В основном это касается медицины и фармакологии. Больницы нуждаются в импортной медицинской технике, пациентам нужны качественные лекарства. Чтобы сбалансировать бюджет на этот год, правительство урезало на 10 процентов почти все расходы. Но под секвестр не попали средства на закупку препаратов. Государство понимает, что не в состоянии полностью обеспечить людей нужным лечением.

Руководитель группы антимонопольного права юридической фирмы ЮСТ Радмила Никитина считает, что закупки товаров у иностранных компаний сами по себе не влекут неэффективного расходования бюджетных средств. Здесь, по мнению юриста, важно правильное соблюдение процедур. Государственный заказчик имеет право на приобретение товаров наилучшего качества по наиболее выгодной цене, говорит Никитина.

«В России целесообразно было бы использовать опыт некоторых зарубежных стран», — полагает Александр Пахалов из НРА. Он отмечает, что в США, Израиле и ряде европейских государств национальные компании имеют преимущество. Например, если в ходе торгов цена за их товар или услугу на 5-7 процентов превышает предложенную иностранцами, то предпочтение отдается «своим». Таким образом удается учесть и интересы государства, и интересы отечественного бизнеса.

Передовая зарубежная практика может помочь российской системе госзакупок. По мнению юриста Екатерины Баглаевой, наибольший интерес представляет опыт США. Там системе размещения заказов почти век. За это время удалось отточить регулирование до блеска. Эксперт отметила, что у американцев действуют более 4 тысяч различных норм и правил, которые контролируют каждый этап закупок. Юрист считает эту систему «абсолютно прозрачной». Необходимость жесткого регулирования обусловлена размером рынка госзаказов. В США он достигает 500 миллиардов долларов. В нем участвует более 150 тысяч коммерческих организаций.

Еще в 1974 году в США приняли акт об офисе госзаказа, требующем создать единую систему информации о федеральных госконтрактах. Ее сформировали к 1978 году (к слову, в России аналогичная система — ЕИС — пока так и не заработала). Сайтом система обзавелась в 2003 году. Этими данными пользуется Конгресс, Счетная палата США, правительственные органы. Посмотреть информацию могут и рядовые американцы.

Аналогичных методов работы придерживаются в Великобритании, Франции и Германии. Да, есть различия в деталях, но в главном все схожи. Госзакупки предполагают полную открытость и жесткий контроль над каждым шагом при расходовании средств из казны.

Конечно, решить проблему, просто переняв чужой опыт, не получится. Нужен комплексный подход: и ужесточение антикоррупционного законодательства, и полноценный контроль за каждой стадией закупки — от размещения лота до проверки того, как используется приобретенное оборудование. Только после этого можно рассчитывать на какие-то улучшения. Ну а пока сотни миллиардов рублей так и будут утекать из страны.

Офшоры получили 272 миллиарда рублей. На первый взгляд, это не так уж и много. Россия же богатая страна. Но эта сумма сопоставима с пенсионными накоплениями, замороженными правительством в 2015 году (307 миллиардов рублей), и в 3 раза больше общего финансирования программы по сдерживанию безработицы (82 миллиарда рублей, выделены в рамках антикризисного плана). И в 5 раз больше, чем стоит программа поддержки сельского хозяйства (50 миллиардов рублей, также антикризисный план). Деньги не удержать до тех пор, пока в основу деофшоризации не лягут реальные дела. Слов недостаточно.